Anfang des Jahres 2021 lag er plötzlich vor, der Referentenentwurf eines „Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden“.
Grundlage des - zunächst geleakten - Entwurfs ist die Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2019 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden („EU-Hinweisgeberrichtlinie“). Ziel der EU-Richtlinie, die bis zum 17. Dezember 2021 in deutsches Recht umzusetzen ist, ist die Einführung einheitlicher Standards zum Schutz von Hinweisgebern. Der deutsche Entwurf zur Umsetzung der EU-Hinweisgeberrichtlinie sah vor, dass „Beschäftigungsgeber“, also Unternehmen und „Dienststellen“ (Behörden, Verwaltungsstellen und Betriebe der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie die Gerichte) ab 50 Mitarbeitenden ein Hinweisgebersystem einrichten müssen. Damit verfolgte der Entwurf zwei Kernanliegen: Zum einen sollten Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber klar definierte Möglichkeiten zur Meldung von Gesetzesverstößen und Missständen haben. Zum anderen sollten die hinweisgebenden Personen effektiv vor möglichen Repressalien geschützt werden.
Keine Einigung auf Umsetzungsentwurf in Deutschland
Zu Beginn des Jahres sah es noch danach aus, als ob Deutschland in Kürze eine über die Anforderungen der EU-Hinweisgeberrichtlinie hinausgehende gesetzliche Regelung umsetzen würde. Doch die Beratungen sind nun ins Stocken geraten. Die Koalitionspartner konnten sich nicht auf den Referentenentwurf einigen. Letztlich scheiterte es an den unterschiedlichen Vorstellungen der Regierungsparteien über die Reichweite der deutschen Regelungen. Sieht die EU-Hinweisgeberrichtlinie einen Schutz von Personen vor, die einen Verstoß gegen das Unionsrecht melden, sollte die deutsche Anwendbarkeit des Hinweisgeberschutzes auf alle Verstöße gegen das Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht sowie alle sonstigen Verstöße gegen Gesetze, Rechtsverordnungen und sonstige Vorschriften des Bundes und der Länder sowie unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union ausgeweitet werden. Dies stelle Unternehmen allerdings vor enorme Herausforderungen und führe zu einer Mehrbelastung, so die Gegenansicht.
Wie es nun weitergeht, ist derzeit unklar. Es bleibt allerdings dabei, dass der Stichtag zur Umsetzung der EU-Hinweisgeberrichtlinie in nationales Recht der 17. Dezember 2021 ist, und der rückt immer näher. Es lohnt sich dennoch, einen Blick auf die wesentlichen Regelungen des deutschen Umsetzungsentwurfes der EU-Hinweisgeberrichtlinie zu werfen, auch wenn die Frage des sachlichen Anwendungsbereichs noch nicht geklärt ist.
Hinweisgebende Person
Hinweisgebende Personen im Sinne des vorerst gescheiterten Gesetzesentwurfs sind sowohl Beschäftigte als auch externe Dritte, die im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit Informationen über Verstöße erlangt haben und diese melden. Dazu sollten Verstöße gegen das Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht sowie alle sonstigen Verstöße gegen Gesetze, Rechtsverordnungen und sonstige Vorschriften des Bundes und der Länder sowie unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union gehören. Darunter fallen beispielsweise Verstöße in den Bereichen Terrorismusfinanzierung, Verbraucherschutz, Datenschutz, öffentliches Auftragswesen, Produktsicherheit, Lebensmittelsicherheit, Tierschutz oder Umweltschutz.
Gleichrangigkeit von interner und externer Meldung
Der initiale Referentenentwurf der deutschen Umsetzung sah ebenso wie die EU-Hinweisgeberrichtlinie zwei gleichwertige Wege für Meldungen vor. Hinweisgebende Personen sollten die Wahl haben, ob sie sich an ein internes Hinweisgebersystem im Unternehmen wenden oder an eine zuständige externe Meldestelle. Sofern einem intern gemeldeten Verstoß nicht abgeholfen wurde, blieb es der Hinweisgeberin oder dem Hinweisgeber unbenommen, sich anschließend an eine externe Meldestelle zu wenden.
Ein internes Meldesystem muss sowohl gemäß der EU-Hinweisgeberrichtlinie als auch des nationalen Referentenentwurfes bestimmte Mindestvorgaben erfüllen. Es muss Meldungen in mündlicher oder in Textform ermöglichen. Die Meldestellen haben die Vertraulichkeit der Identität der hinweisgebenden Person, der Personen, die Gegenstand einer Meldung sind und der sonstigen in der Meldung genannten Personen zu wahren.
Ablauf einer internen Meldung
Die interne Meldestelle bestätigt der hinweisgebenden Person den Eingang der Meldung spätestens nach sieben Tagen, hält mit der hinweisgebenden Person Kontakt, prüft die Stichhaltigkeit der eingegangenen Meldung, ersucht die hinweisgebende Person erforderlichenfalls um weitere Informationen und ergreift angemessene Folgemaßnahmen. Sie gibt der hinweisgebenden Person innerhalb von drei Monaten nach der Bestätigung des Eingangs der Meldung oder, wenn der Eingang nicht bestätigt wurde, spätestens drei Monate und sieben Tage nach Eingang der Meldung eine Rückmeldung. Die Rückmeldung umfasst die Mitteilung geplanter sowie bereits ergriffener Folgemaßnahmen sowie die Gründe für diese. Eine Rückmeldung an die hinweisgebende Person darf nur insoweit erfolgen, als dadurch interne Nachforschungen oder Ermittlungen nicht berührt und die Rechte der Personen, die Gegenstand einer Meldung sind oder die in der Meldung genannt werden, nicht beeinträchtigt werden. Zudem bestehen detaillierte Vorgaben, wie Meldungen zu dokumentieren sind. Der hinweisgebenden Person ist die Gelegenheit zur Prüfung, Korrektur und Bestätigung durch Unterschrift zu geben.
Folgemaßnahmen
Der gescheiterte Referentenentwurf zur nationalen Umsetzung sah vor, dass die mit den Aufgaben einer internen Meldestelle beauftragten Personen bei der Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig sind. Andere ihr obliegende Aufgaben oder Pflichten dürfen nicht zu einem Interessenkonflikt führen.
Als Folgemaßnahmen können interne Meldestellen insbesondere
- interne Untersuchungen bei dem Beschäftigungsgeber oder der Dienststelle durchführen und betroffene Personen und Arbeitseinheiten kontaktieren,
- die hinweisgebende Person an andere zuständige Stellen verweisen,
- das Verfahren aus Mangel an Beweisen oder aus anderen Gründen abschließen oder
- das Verfahren an eine zuständige Behörde zwecks weiterer Untersuchungen abgeben.
Offenlegung
Die Offenlegung von Informationen in Form der Meldung an die Öffentlichkeit, beispielsweise an die Medien, war im Referentenentwurf als ultima ratio vorgesehen. Eine Offenlegung ist der Hinweisgeberin bzw. dem Hinweisgeber nur in den folgenden Fällen gestattet:
- Auf eine zuvor erfolgte externe Meldung wurden keine geeigneten Maßnahmen ergriffen.
- Der Verstoß kann eine unmittelbare oder offenkundige Gefährdung für das öffentliche Interesse darstellen.
- Im Falle einer externen Meldung sind Repressalien zu befürchten.
- Es bestehen lediglich geringe Aussichten, dass die externe Meldestelle wirksame Folgemaßnahmen einleiten wird.
Schutzmaßnahmen für hinweisgebende Personen
Der EU-Hinweisgeberrichtlinie folgend sah der Referentenentwurf ein Verbot von Repressalien gegen Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber vor. Bei einem Verstoß gegen dieses Verbot drohten den Beschäftigungsgebern Bußgelder von bis zu 100.000 Euro. Diese konnten z. B. verhängt werden, wenn eine Meldung behindert wird oder dies versucht wird oder Repressalien gegen Hinweisgeber ergriffen werden. Zudem war der Verursacher verpflichtet, der hinweisgebenden Person entstandene Schäden zu ersetzen, die durch Repressalien verursacht wurden.
Handlungsbedarf für Unternehmen
Die Richtlinie ist bis zum 17. Dezember 2021 in deutsches Recht umzusetzen. Daher sollten Unternehmen sich bereits jetzt mit den Inhalten der Richtlinie und der Einrichtung eines Hinweisgebersystems vertraut machen und mit der Konzeption und Implementierung des Hinweisgebersystems beginnen.
Dies umfasst zunächst die Analyse, welche Rechtsgebiete das Hinweisgebersystem umfassen soll, welcher Personenkreis als Hinweisgeber zugelassen sein soll und wie der Meldekanal auszugestalten ist. Sodann sind Rollen und Zuständigkeiten festzulegen, Prozesse zur fristgerechten Sicherstellung des internen Meldeverfahrens einzurichten und Folgemaßnahmen zu definieren. Zudem sind ein revisionssicheres Dokumentationssystem einzurichten und klare Verhaltensanweisungen zu definieren. Für die sich gegebenenfalls anschließenden internen Untersuchungen sollten Prozesse, Standards und Maßnahmen konzipiert werden.
Auch diejenigen Unternehmen, die bereits über eine „Whistleblowing-Hotline“ oder vergleichbare Meldesysteme verfügen, sollten überprüfen, ob und wo Anpassungsbedarf besteht. Dieser ist zu erwarten, da vorhandene Meldesysteme in aller Regel die sehr spezifischen Anforderungen des Gesetzentwurfs noch nicht erfüllen.
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