Legal Alert: Nowa ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych: rewolucja w systemie ROP w Polsce

13 sierpnia 2025 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (nr UC100) przygotowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska.

Celem nowych przepisów jest zmniejszenie ilości powstających odpadów opakowaniowych oraz wdrożenie w Polsce założeń rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Projekt przewiduje wprowadzenie opłaty opakowaniowej płaconej przez przedsiębiorców za wprowadzane na rynek opakowania – opłaty początkowo symbolicznie niskiej (ok. 0,5 grosza na opakowanie w pierwszym roku), która będzie stopniowo rosła, nie wpływając jednak zauważalnie na ceny produktów. Nowy system ma być wdrażany etapowo: już od 2026 r. przedsiębiorców zaczną obejmować pierwsze nowe obowiązki, a pełna operacyjność ROP dla opakowań planowana jest od 2028 r. Takie rozwiązanie ma odciążyć finansowo gminy i mieszkańców, jednocześnie mobilizując producentów do ograniczania ilości opakowań i zwiększania ich recyklingu, w zgodzie z najnowszymi regulacjami Unii Europejskiej.

Projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych przewiduje szereg fundamentalnych zmian, które mają zrewolucjonizować dotychczasowy model gospodarowania odpadami opakowaniowymi w Polsce. Głównym założeniem nowych przepisów jest wprowadzenie realnej odpowiedzialności finansowej producentów za odpady powstające z wprowadzanych przez nich opakowań. Przeniesienie kosztów zagospodarowania tych odpadów z samorządów oraz mieszkańców na przedsiębiorców stanowi praktyczną realizację zasady „zanieczyszczający płaci”. W efekcie to producenci oraz importerzy będą ponosić odpowiedzialność za zbiórkę, transport i recykling odpadów opakowaniowych, odciążając tym samym budżety gmin i indywidualnych odbiorców usług komunalnych.

Jednym z kluczowych narzędzi przewidzianych w projekcie jest wprowadzenie opłaty opakowaniowej, która będzie naliczana od masy opakowań trafiających na rynek. Nowa danina zostanie wprowadzona stopniowo, tak by dać przedsiębiorcom czas na adaptację do nowych warunków – w pierwszym roku obowiązywania, czyli w 2026 r., stawka wyniesie zaledwie 8% obecnej opłaty produktowej, by w kolejnym roku wzrosnąć do 20%, a od 2028 r. osiągnąć poziom docelowy. Przekłada się to na bardzo niewielki koszt jednostkowy – około pół grosza za opakowanie w pierwszym roku funkcjonowania systemu, a nawet po pełnym wdrożeniu opłata za pojedyncze opakowanie powinna pozostać na relatywnie niskim poziomie. Z perspektywy konsumenta dodatkowe obciążenie nie będzie więc zauważalne, natomiast dla producentów opłata ta stanie się ważnym impulsem ekonomicznym, motywującym do ograniczania ilości i masy stosowanych opakowań.

Środki pozyskane w ramach systemu będą gromadzone na wyodrębnionym funduszu, którego operatorem zostanie Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Następnie będą one przekazywane do gmin oraz podmiotów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami w celu finansowania selektywnej zbiórki, przetwarzania i recyklingu. Zmiana ta gwarantuje zamknięty obieg środków w systemie i zapewnia, że pieniądze pochodzące od producentów rzeczywiście zasilą sektor odpadowy, wspierając realizację celów środowiskowych oraz stabilizując, a w dłuższej perspektywie być może także obniżając, opłaty za odbiór odpadów ponoszone przez mieszkańców.

Zamiast funkcjonujących obecnie organizacji odzysku, obsługę systemu przejmie państwowy fundusz, co ma zapewnić większą transparentność i skuteczność nadzoru nad całym procesem. Projektodawcy inspirowali się rozwiązaniami funkcjonującymi w Czechach, uznawanymi za jedne z najsprawniejszych w Unii Europejskiej, a jednocześnie starali się,  uniknąć błędów, jakie pojawiły się w modelu węgierskim, gdzie środki trafiały do budżetu państwa i nie były w pełni wykorzystywane na cele środowiskowe. W polskim systemie marszałkowie województw otrzymają uprawnienia nadzorcze nad prawidłowością rozliczeń przedsiębiorców, a Instytut Ochrony Środowiska będzie odpowiadał za prowadzenie analiz i monitoring funkcjonowania nowych rozwiązań. 

Warto podkreślić, że projekt ustawy nie ogranicza się wyłącznie do wdrożenia rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP), ale obejmuje również transpozycję do polskiego porządku prawnego nowych, kompleksowych regulacji unijnych w zakresie opakowań – tzw. rozporządzenia w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (PPWR)¹. Takie ujęcie kluczowych zmian w jednej ustawie budzi kontrowersje i spotyka się z krytyką środowisk biznesowych, które podkreślają, że połączenie wdrażania dwóch różnych, bardzo szerokich pakietów obowiązków, może utrudnić skuteczne wdrożenie
i funkcjonowanie nowych przepisów.

Na szczególną uwagę zasługują wymogi dotyczące samych opakowań, wprost wynikające z unijnych celów środowiskowych zawarte w art. 11-18 projektowanej ustawy. Ustawodawca przewiduje m.in. obowiązek ograniczania masy i objętości opakowań, eliminowania zbędnych elementów niezwiązanych z funkcją ochronną produktu oraz wymóg, by wszystkie opakowania wprowadzane do obrotu nadawały się do recyklingu. Pojawi się także konieczność stosowania minimalnych poziomów recyklatu w nowych opakowaniach z tworzyw sztucznych – szczegółowe wartości wynikające bezpośrednio z rozporządzenia PPWR przewidują, że od 2030 r.: plastikowe opakowania kontaktowe z PET (z wyłączeniem jednorazowych butelek) muszą zawierać co najmniej 30 % recyklatu; opakowania kontaktowe z innych tworzyw – co najmniej 10 %; jednorazowe butelki – 30 %; a pozostałe plastikowe opakowania – 35 %. Równolegle, ustawa promuje rozwój opakowań wielokrotnego użytku i systemów ich ponownego napełniania i używania, co wpisuje się w szerszy unijny trend gospodarki o obiegu zamkniętym.

Wprowadzenie tych rozwiązań oznacza, że Polska zobowiązuje się do osiągnięcia wyśrubowanych celów środowiskowych – redukcji masy odpadów opakowaniowych przypadających na jednego mieszkańca o 5% do 2030 roku, 10% do 2035 roku i 15% do 2040 roku w stosunku do poziomów bazowych. Dodatkowo, od 2030 roku określony udział rynku będą musiały stanowić opakowania wielokrotnego użytku, zgodnie z wytycznymi PPWR.

Nowe zasady będą wprowadzane etapowo. Ustawa przewiduje dwuletni okres przejściowy, dzięki któremu przedsiębiorcy, samorządy i branża odpadowa będą miały czas na adaptację do nowych obowiązków. Pierwsze środki z tytułu opłaty opakowaniowej mają trafić do gmin już w 2026 roku, w kolejnym roku system zostanie rozszerzony, a od 2028 roku model zacznie funkcjonować w pełni. Projekt ustawy przewiduje szeroki katalog administracyjnych kar pieniężnych dla podmiotów naruszających przepisy – zarówno za niewypełnianie obowiązków informacyjnych, wprowadzanie na rynek opakowań niespełniających wymagań środowiskowych, jak i błędy w prowadzeniu ewidencji czy niewywiązywanie się z obowiązków w ramach systemu kaucyjnego. Wysokość kar jest zróżnicowana i może sięgać nawet 2 mln zł w przypadku najpoważniejszych naruszeń. Odpowiedzialność może też obejmować obowiązek wycofania z rynku wadliwych opakowań lub naprawienia naruszeń.

Wprowadzenie systemu ROP w ramach projektu UC100 oznacza dla przedsiębiorców z rynku opakowań i produktów w opakowaniach szereg istotnych wyzwań organizacyjnych i finansowych. Opłata opakowaniowa, choć z punktu widzenia konsumenta nieodczuwalna, może przy dużej skali działalności znacząco wpłynąć na koszty przedsiębiorstw, ich marże i politykę cenową. Firmy już na etapie wdrożenia będą musiały przeanalizować strukturę opakowań, oszacować nowe obciążenia oraz rozważyć możliwości optymalizacji – np. poprzez redukcję masy czy wybór materiałów łatwiejszych do recyklingu. Adaptacja do nowych przepisów wymaga także zmian w procesach produkcyjnych i logistycznych, inwestycji w badania, rozwój i modernizację linii produkcyjnych, szczególnie w branżach takich jak spożywcza, kosmetyczna czy e-commerce.

Projekt przewiduje również nowe obowiązki sprawozdawcze i kontrolne – przedsiębiorcy będą musieli prowadzić szczegółową ewidencję, składać raporty oraz wdrażać odpowiednie systemy informatyczne i compliance. Dla części firm oznacza to konieczność dodatkowych szkoleń i rozwoju kompetencji zespołów zarządzających opakowaniami. Istotną zmianą jest przejście od rozproszonego systemu organizacji odzysku do centralnie zarządzanego modelu państwowego z rozliczeniami bezpośrednio z NFOŚiGW.

Tak daleko idąca centralizacja budzi zdecydowany sprzeciw środowiska biznesowego, które wskazuje na ryzyko powstania monopolu, wzrostu kosztów i spadku efektywności systemu. Przedsiębiorcy obawiają się, że brak konkurencji ograniczy elastyczność i innowacyjność rynku oraz utrudni szybkie reagowanie na nowe wyzwania. Zwraca się także uwagę na brak mechanizmu kosztu netto, przez co firmy będą ponosić opłaty niezależnie od realnych efektów i jakości stosowanych opakowań, co może zniechęcać do wdrażania innowacyjnych rozwiązań. Doświadczenia z Węgier pokazują, że centralnie sterowane systemy nie zawsze przekładają się na wyższą efektywność i mogą generować wyższe koszty.

Dodatkowo, branża zwraca uwagę na fakt, że w modelu przewidzianym przez projekt dochodzi do likwidacji organizacji odzysku i wprowadzania monopolu finansowego – całkowita kontrola środków producentów przez NFOŚiGW budzi obawy o brak transparentności i realnego wpływu na recykling. Podkreśla się, że projekt lekceważy ponad 20 lat doświadczeń ROP w Polsce, ignorując głos kilkudziesięciu tysięcy przedsiębiorców działających w tej sferze

Z drugiej strony, wdrożenie nowych przepisów może być szansą na wzmocnienie wizerunku i przewagi rynkowej dla tych firm, które szybko dostosują się do zmian i postawią na działania z zakresu zrównoważonego rozwoju. Skuteczność nowego systemu będzie zależeć zarówno od ustawodawcy, jak i umiejętności przedsiębiorstw w wykorzystaniu tej zmiany jako impulsu do innowacji i budowania przewagi konkurencyjnej.

Projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100) znajduje się obecnie na etapie uzgodnień i konsultacji publicznych, a jego uchwalenie planowane jest na IV kwartał 2025 r. Pierwsze obowiązki zaczną obowiązywać już od 1 stycznia 2026 r., a pełne wdrożenie systemu ROP nastąpi od 2028 r. Kluczowe jest, aby przedsiębiorcy rozpoczęli przygotowania z odpowiednim wyprzedzeniem, aby płynnie dostosować się do nowych wymogów.

Już teraz warto przeprowadzić audyt portfela opakowań, oszacować przyszłe koszty wynikające z nowych regulacji oraz włączyć zagadnienia ROP do strategii zrównoważonego rozwoju firmy. Przemyślane działania wdrożone z wyprzedzeniem pozwolą nie tylko zminimalizować ryzyka i koszty, ale również wykorzystać nadchodzące zmiany jako impuls do innowacji w obszarze opakowań i budowania przewagi konkurencyjnej.

Nowe regulacje mają przynieść wymierne korzyści środowiskowe i gospodarcze – ograniczyć ilość odpadów opakowaniowych, zwiększyć poziom recyklingu oraz wprowadzić bardziej sprawiedliwy podział kosztów. Rząd podkreśla, że proponowane zmiany mają służyć zarówno środowisku, jak i poprawie efektywności systemu. Jednocześnie jednak, pomimo pozytywnych deklaracji ustawodawcy, propozycja ustawy spotyka się z głośnym i wyraźnym sprzeciwem szeroko rozumianej branży, która obawia się wzrostu kosztów, centralizacji i ograniczenia konkurencyjności na rynku. Praktyczna skuteczność nowych rozwiązań będzie zależała zarówno od jakości wdrożenia, jak i od rzeczywistego uwzględnienia głosu przedsiębiorców w dalszym procesie legislacyjnym.

KPMG Law oferuje kompleksowe wsparcie prawne w zakresie gospodarki odpadami, w tym opakowaniami  i odpadami opakowaniowymi. Pomagamy przedsiębiorstwom z różnych branż – w tym producentom, importerom, detalistom oraz firmom z sektora FMCG i e-commerce – dostosować się do dynamicznie zmieniających się przepisów dotyczących opakowań, odpadów oraz systemów kaucyjnych. Doradzamy zarówno w bieżącej działalności operacyjnej, jak i przy wdrażaniu nowych rozwiązań w zakresie raportowania, compliance oraz strategii zrównoważonego rozwoju. Nasze usługi obejmują w szczególności:

• Doradztwo w zakresie uzyskiwania pozwoleń środowiskowych, przygotowania analiz środowiskowych oraz oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa ochrony środowiska;
• Wsparcie w interpretacji i wdrażaniu regulacji dotyczących gospodarki odpadami, w tym systemów kaucyjnych, obowiązków sprawozdawczych oraz wymagań dotyczących opakowań i rozszerzonej odpowiedzialności producenta;
• Pomoc w budowie i wdrażaniu systemów compliance środowiskowego – przygotowywanie procedur, audytów i polityk ESG, a także reprezentowanie klientów przed organami nadzoru i administracji publicznej.