FATF針對虛擬資產之洗錢防制標準周年檢視及穩定幣風險報告觀察

加密資產與代幣經濟團隊協同主持律師 鍾典晏
安侯法律事務所律師 黃亞森

於2019年6月，國際反洗錢組織(Financial Action Task Force, FATF)針對虛擬資產(virtual asset)發布洗錢防制適用之指引(下稱「FATF虛擬資產指引」)，並進一步闡明洗錢暨資恐防制之建議規則，該如何適用於虛擬資產(Virtual Asset, VA)及虛擬資產服務提供者(Virtual Asset service provider, VASP)，包含應以風險方法(Risk-Based Approach, RBA)應用於虛擬資產活動運營以及監督或監視虛擬資產服務提供者反洗錢及反資恐措施、各別國家地區應對虛擬資產服務提供者採取許可或註冊方式進行管理，並採取如客戶盡職調查，記錄保存和可疑交易報告等預防措施，以及國際制裁、國際合作及其他執法措施等面向。

於2020年7月FAFT發布了兩份報告，其中一份周年檢視報告(12 Month Review of Revised FATF Standards - Virtual Assets and VASPs) ，為檢視從2019年6月針對虛擬資產發布相關指引後於各國及各地區之實施情形，其中大部分的國家皆有採取相關的對應措施(如54個國家中有35個已經採用FATF虛擬資產指引標準)，特別是所謂的Travel rule實施狀況，所謂的Travel rule是指：「虛擬資產服務提供商在進行資金移轉時，必須保留發送方及受款方的用戶訊息 ，並將這些訊息提交給受款方的機構，受款方亦有相應義務。各國政府並須確保雙方之機構保存這些訊息 。」

FAFT亦有提及穩定幣(Stablecoins)議題及未來其將針對虛擬資產發布相關警示指標，以避免虛擬資產成為洗錢及資恐的犯罪工具。此外，於之前G20會議中曾表示對穩定幣之憂慮及風險，FATF對此一併發布穩定幣風險報告(FATF Report to G20 on So-called Stablecoins) 。

FATF發布之穩定幣風險報告中，提及所謂穩定幣具有提升金融效率及促進創新的可能，卻也可能帶來相應風險。雖然目前來說，穩定幣被使用的場域和範圍與主流市場相比較小，然如被大型機構或社交媒體所採用，則易產生潛在大規模之洗錢及資恐風險。

所謂的「穩定幣」其實並無明確定義，根據金融穩定委員會(Financial Stability Board, FSB)稱其為一種密碼資產旨在維持相對於特定資產之穩定價值或得特定資產背後之一套資產。而FATF報告中則認為「穩定幣」係指其價值會與法幣資產或一籃子資產(包含法幣、虛擬資產、投資證券、商品或實體資產)所掛勾之資產而言，並能透過一定的演算法機制維持其市場價值穩定度。

對於穩定幣，FATF提出針對幾種現存穩定幣如Tether、USD Coin、Paxos、TrueCoin、Dai及未來可能之穩定幣Libra、Gram進行分析，認為多數仍可能符合FATF虛擬資產指引中虛擬資產定義範圍，而應遵守KYC及Travel rule的規範。

FATF針對穩定幣之風險，則提出包含匿名性(Anonymity)、全球流通性(Global reach)、分層化(Layering)及潛在大量使用(Potential for mass-adoption)之四點風險。

1. 匿名性風險：指如隱私幣等透過技術可以隱藏交易軌跡之虛擬資產，該等具備隱私功能之資產，則可能成為洗錢防制之弱點；
2. 全球流通性風險：指出虛擬資產單純透過網路就能傳遞之特性；
3. 分層化風險：指存在所謂的跳鏈技術(chain hopping)，虛擬資產得以迅速的轉換為其他虛擬資產，此等風險會增加分層化風險，並增加洗錢犯罪追蹤的難度；
4. 潛在大量使用風險：認為如存在廣泛被接受且較為穩定之虛擬資產(如大型機構或社交媒體業者設計採用)，將會成為犯罪份子大量採用之洗錢或資恐工具。

穩定幣依據其形式可能會涉及FATF虛擬資產指引中關於虛擬資產之範圍或金融資產，而成為規範對象。另一方面，穩定幣亦有不存在特定機構運營，以去中心化之方式維持系統，FATF認為縱然運行階段可採去中心化，但於開發階段要採完全去中心化仍有困難，實務發展上多數仍存在特定中心化組織或機構協助開發，因此如開發團隊或組織本身欲使其開發之穩定幣或其本身成為金融功能者，縱然其穩定幣尚未正式發布運營，於開發階段之組織也仍屬於洗錢防制義務之適用對象。

針對上述風險包含穩定幣在內之虛擬資產，FATF認為目前之FATF虛擬資產指引仍能適用，主要適用對象為中間服務提供者，即針對虛擬資產服務提供者進行監理管制。FATF表示未來將會繼續促進各國及司法管轄地區，將FATF虛擬資產指引相關標準納入各國或各地區之國內法；並持續審視相關標準實施情形，特別是Travel rule的實施狀況；未來並針對穩定幣提出相關指引並繼續加強國際合作。

從前述FATF的報告動向中，其對於穩定幣所帶來之風險已有特別研究和觀察，無論是中心化或去中心化架構之穩定幣，都有可能因為存在洗錢風險，而使平台運營者或開發階段之團隊被納入洗錢防制義務之適用對象。

我國於2018年透過修法將「虛擬通貨平台及交易業務之事業」納入洗錢防制法第5條中，然此「虛擬通貨平台及交易業務之事業」之定義目前尚不清晰且相關子法亦未發布，從字面上解釋亦不能認為僅有包含以協助媒合或販賣虛擬通貨之虛擬通貨交易所在內，若依據FATF虛擬資產指引之定義範圍，其所適用之對象為「虛擬資產」服務提供者，所謂的虛擬資產不僅包含虛擬通貨(比特幣、以太幣)在內，尚包含數位資產交易(如其他建構於區塊鏈上或非區塊鏈技術之虛擬資產)或穩定幣兌換服務者，都有可能為義務對象。雖於目前法制之發展上定義尚不明確，然而洗錢防制之實務上，國際上之趨勢及影響亦會持續影響國內發展，且前述FATF亦說明未來將會繼續針對虛擬資產及穩定幣發布相關指引及警示標準，此等皆可能進一步影響我國洗錢防制之發展及解釋。

相關業者於發展業務或設計服務時，應特別注意FATF之動向及我國未來對於「虛擬通貨交易平台」之解釋，於發展業務前檢視內部洗錢防制制度，如公司是否有相關洗錢或資恐防制政策，且有相關KYC及依據風險監測用戶及交易之規章制度，是否有資料庫得以辨別及比對用戶姓名，是否存在能有效追蹤金流之工具，亦得考慮經外部機構或諮詢法律專家檢視洗錢防制制度之有效性，當與外部機構(如金融機構)合作時亦較能提升公信力以順利推展業務，以避免因未妥善規劃而存在不確定之法遵風險，致業務發展受阻。