摘要

十四届全国人大常委会第二十五次会议对《中华人民共和国税收征收管理法（修订草案）》（以下简称“《修订草案》”）进行了审议，并将《修订草案》公布，向公众征求意见。相较现行《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称“《税收征管法》”），此次修订主要在适应数字经济发展新形势、完善征管措施、加强纳税人合法权益保护等方面作出若干重要变革，并将实践中已较为成熟的征管措施和做法上升为法律制度。

政策背景

现行《税收征管法》于1993年施行，2001年全面修订，2013年、2015年配合商事制度改革进行两次小幅修改，共6章94条。2025年3月，国家税务总局、财政部发布《中华人民共和国税收征收管理法（修订征求意见稿）》（以下简称“《部门征求意见稿》”）。本次《修订草案》经全国人大常委会初次审议后公布，向社会公开征求意见，除个别条款内容外，《部门征求意见稿》所公布的大部分修订内容已纳入本次《修订草案》中。

政策要点

《修订草案》在维持现有《税收征管法》基本架构基础上，新增13条、删除7条、修改75条，覆盖总则、税务管理、税款征收、税务检查、法律责任、附则6个章节，共100条。其中值得关注的变化要点如下：

一、完善税收征管措施

1. 数字化征管规则法定化

中办、国办于2021年发布《关于进一步深化税收征管改革的意见》，将税收征管数字化升级和智能化改造作为我国税收征管改革的发展方向。近几年来，税务机关致力于全面推进智慧税务的建设和税收大数据共享应用，已在以数治税方面积累了很多成熟经验。此次《修订草案》从涉税数据收集、电子资料法律地位、大数据运用三个层面，系统夯实数字化征管的法律基础。

1）增加多项涉税数据收集渠道：首先，第六条和第十八条新增部门间共享信息的要求。税务部门应当与有关部门依法建立健全常态化共享机制，实现税收基础信息共享共用；有关部门应当支持、协助税务机关查询纳税人的身份、账户、资金往来、进出口业务等涉税信息。登记机关也应当与税务部门实时共享从事生产、经营的纳税人设立、变更、注销、撤销等信息。其次，第二十九条、第五十七条和第六十六条新增互联网平台的协助征管义务：互联网平台企业应向税务机关报送平台内经营者和从业人员的身份、收入等涉税信息；税务机关在税务检查时，有权书面通知互联网平台企业及相关方提供平台内经营者和从业人员与纳税相关的交易、支付等情况；互联网平台企业未按规定报送涉税信息的，视情节轻重，可能面临税务机关责令限期改正、金额大小不等的罚款，最严重可至暂停相关业务或者停业整顿。最后，第九十八条新增国际税收信息的收集和执法依据。税务机关依照有关税收条约、协定等收集信息的，有关单位和个人应当配合；税务机关取得的信息，可以作为税务执法的依据。

2）明确电子涉税资料的法律地位：第二十二条和第三十条为新增内容，包括明确“符合国家有关规定的电子凭证作为记账、核算依据”，以及“纳税人、扣缴义务人报送的电子资料与纸质资料具有同等法律效力”。此外，第五十七条也赋予税务机关进入纳税人相关应用系统检查电子会计资料的权利。

3）新增涉税大数据和现代信息技术的运用：新增第三十八条，税务机关有权运用涉税大数据对纳税人、扣缴义务人申报纳税的真实性、准确性、完整性进行风险分析；评估其应纳税额或者应解缴税额；实施与风险程度相匹配的风险管理措施。新增第八条，税务机关应当运用现代信息技术，为纳税人、扣缴义务人提供便捷的纳税服务。

OECD税收征管3.0的核心愿景就是依托大数据打通业务系统与征管系统，推动税收规则内嵌于企业原生业务流程，改变传统以申报提交为起点的监管模式，向“合规由设计”（Compliance by Design）、无缝遵从转型。随着此次我国在法律层面对数字化征管相关机制予以确认，叠加数字化技术持续迭代，可以预见，我国税收征管模式将加速迈向“系统内嵌、数据驱动、实时交互”的深度透明化阶段。

2. 全面加强对个人的税收征管

《修订草案》将加强对个人的税收征管作为完善税收征管的一项重要措施。首先，个人被纳入依法提供涉税信息、实施强制措施和强制执行、接受并配合税务检查，拒不配合则被处罚的主体范围。第六条将“个人”纳入应当如实向税务机关提供涉税信息的主体。第四十四条规定税务机关经批准可以对欠缴税款数额巨大的个人实施强制措施或者强制执行。第五十七条规定税务机关在税务检查时，有权责成个人提供有关文件、证明材料和其他资料，以及询问有关的问题和情况。第五十九条进一步明确，“个人”负有接受税务机关依法进行的税务检查并如实反映情况的法定义务。此外，第七十四条将“个人”列入逃避、拒绝或者阻挠税务机关依法检查的处罚主体。

其次，《修订草案》第四十条将关联交易与一般反避税规则的适用主体扩大至自然人。由企业间的关联交易修改为纳税人与其关联方之间的交易，从而关联交易适用范围由企业间扩展至企业与企业、企业与自然人、自然人与自然人之间，并增加一般反避税条款。与2018年《个人所得税法》改革在实体法层面引入的反避税规则形成程序法配套呼应。随着关联交易口径的扩大，个人与关联企业间的资金往来、自然人间低价或平价资产转让、家庭成员间的财产安排均被纳入审查范围。

3. 完善逃避缴纳税款情形认定

《修订草案》与《刑法》衔接，将原第六十三条和六十四条中涉及编造虚假计税依据和不进行纳税申报等情形进行重新整合成七种情形。此次修订还新增了近几年税务检查中常见的转移、隐匿、分解收入或者财产的行为。在不纳税申报方面，《修订草案》对相关情形进行了细化：其中“已办理设立登记的纳税人发生应税行为”，只需满足应纳税额较大的情形即构成逃避缴纳税款的行为。“未依法办理设立登记的纳税人发生应税行为”和“依法不需要办理设立登记的纳税人发生应税行为且应纳税额较大”，尚需满足“经税务机关通知申报而拒不申报”的要件才构成逃避缴纳税款的行为。

4. 大额欠税和重大税案限制出境规定

相比现行《税收征管法》，《修订草案》第四十七条明确欠缴税款数额较大的纳税人或者其法定代表人、主要负责人、实际控制人需要出境的，税务机关可以决定不准其出境并通知移民管理机构执行。同时，新增第六十二条，税务机关查处涉嫌重大税收违法案件时，经省、自治区、直辖市税务机关批准，可以决定不准纳税人及其法定代表人、主要负责人、实际控制人等重要涉案人员出境并通知移民管理机构执行。因此，此次修订一是将出境限制对象扩充：针对实务中股权代持、法定代表人挂名等情形，将出境限制对象从法定代表人延伸至主要负责人、实际控制人；二是将出境限制场景扩容：除原有欠税追缴场景外，新增税务检查阶段涉嫌重大税收违法案件的限制出境规则。

5. 出资人责任穿透

《修订草案》将《公司法》中出资人责任规则引入税收征管体系，在特定情形下可突破出资人有限责任边界。第五十二条规定纳税人的出资人未依法履行出资义务、抽逃资金或者违规办理注销登记，造成税务机关无法向纳税人追缴税款的，情节严重的，经省、自治区、直辖市以上税务机关批准，税务机关可以依法向出资人追缴税款、税款滞纳金。纳税人的出资人滥用法人独立地位和出资人有限责任逃避缴纳税款的，税务机关可以依法向人民法院提起诉讼，由人民法院向相关出资人追缴税款、税款滞纳金。因而，对于出资人存在未履行出资义务、抽逃资金、违规注销的情形，在满足“造成税务机关无法向纳税人追缴未缴、少缴或者多退的税款，情节严重”和“省级以上税务机关批准”两个条件下，可以直接向出资人追缴。对于法人人格否认是需要经司法程序确认滥用情形后再行追缴。

6. 虚假申报多缴税款不予退还

《修订草案》第五十四条新增规定，纳税人为融资、公司上市等目的进行虚假纳税申报多缴纳的税款，税务机关不予退还。此与证监会治理财务造假的监管口径相衔接，意图对实务中出现的“虚增业绩缴税、事后申请退税”的争议予以规范。值得关注的是，本条核心争议的难点在于主观目的的认定，即如何区分“纳税人为融资、公司上市等目的进行虚假纳税申报”与一般申报差错、会计调整形成的多缴税款。

7. 统一征管要求法定化

全国统一大市场是推动经济发展的新战略，关键在于畅通国内经济循环，破除地方保护和市场分割。实务中，近年来税务机关已持续出台措施以化解区域税收执法口径不一、不当区域税收竞争等问题。此次《修订草案》第五条将“加强税务执法的统一性和规范性，营造公平统一的税收环境”写入法律，同时明确地方政府“不得向税务机关下达税收收入指标”，是对该国家战略在税收领域的制度落地。此外，第八十条规定国务院税务主管部门应当建立健全税务行政处罚裁量基准制度，规范行使税务行政处罚裁量权。对此，国家税务总局已出台《全国税务行政处罚裁量基准（2026 年版）》‌，核心目的也是统一执法尺度，避免同案不同罚，属于执法统一性在行政处罚环节的具象落实。最后，第三十九条要求国务院税务主管部门建立健全全国统一的核定征收制度，明确核定征收的具体程序和方法。《公平竞争审查条例实施办法》曾提到不得给与特定经营者税收优惠，其中包括“通过对特定产业园区实行核定征收等方式，变相支持特定经营者少缴或者不缴税款”。此次《修订草案》要求建立健全全国统一的核定征收制度，正是公平竞争制度在税收征管领域的重要体现。

8. 税收优先权

《修订草案》第四十八条删除了此前《部门征求意见稿》中“《中华人民共和国企业破产法》另有规定的除外”的表述，不再在征管法税收优先权条款中设置破产场景的专项例外规则，破产程序中的债权清偿顺位交由《中华人民共和国企业破产法》和法律适用规则协调解决。此外，《修订草案》延续了《部门征求意见稿》对留置权的调整，不再保留现行征管法中“纳税人欠缴的税款发生在纳税人的财产被留置之前的，税收应优先于留置权执行”的规定，即删除税收优先于留置权的规定，体现其与民法典的衔接。

二、加强纳税人合法权益保护

1. 为税款滞纳金设定上限

《修订草案》第四十一条将现行征管法的“滞纳金”修改为“税款滞纳金”，保留按日加收滞纳税款万分之五的计征方式，并设定税款滞纳金上限，规定税款滞纳金不得超出税款本数的二倍。此修订放弃了此前《部门征求意见稿》中“税款迟纳金”的概念，改为“税款滞纳金”。2012年施行的《行政强制法》从约束行政行为的角度，规定行政机关加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。对于税务机关加收的滞纳金是否适用于行政强制法不得超出金钱给付义务数额的限制，实务中税务机关和法院判定也存在不同理解。此次《修订草案》采用“税款滞纳金”一词，与《行政强制法》滞纳金的表述相区别，同时增加二倍税款本数的上限规定。该修订体现了税款滞纳金兼具补偿和惩罚的双重性质，也防止税款滞纳金无上限对纳税人造成过重负担。

2. 取消行政复议清税前置要求

《修订草案》第九十二条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，可以依法申请行政复议。对行政复议决定不服的，在按照税务机关的决定缴纳或者解缴税款、税款滞纳金或者提供相应的担保后，可以凭税务机关出具的缴税证明或者担保证明依法向人民法院起诉。这是对纳税人救济权方面做出的重要制度性改善。现行《税收征管法》第八十八条所规定的纳税人对纳税争议不服的，应当先缴税或者提供担保后才可提起行政复议。该规定虽在保障税款及时入库方面发挥了作用，但客观上抬高了纳税人权利救济门槛。《修订草案》将清税义务的时点由复议阶段后移至诉讼阶段，明显降低了救济程序的启动成本。

3. 明确免予加收和不加收税款滞纳金的情形

《修订草案》新增第四十二条免予加收和不加收税款滞纳金的情形。纳税人、扣缴义务人有下列情形之一的，经设区的市级以上税务机关批准，免予加收税款滞纳金：(一)因不可抗力导致无法按期缴纳或者解缴税款，在相关情形消除后三个月内补缴；(二)因入库地点、税种属性、征收机关等变更需要重新缴纳或者解缴税款；(三)向税务机关缴纳或者解缴已超过追征期的税款；(四)法律、行政法规规定的其他情形。纳税人依照第三十五条规定，因有特殊困难，经省级税务机关批准可以延期缴纳税款的，延期缴纳期间不加收税款滞纳金。

现行《税收征管法》仅规定，因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，不得加收税款滞纳金，《修订草案》扩展至“税务机关等国家机关责任”。该情形属于法定不予加收滞纳金，无需审批。《修订草案》新增的第四十二条在法律层面增设依法申请豁免加收滞纳金的场景，将不可抗力、征管要素变更、主动补缴超追征期等纳税人无可归责的情形免予加收滞纳金，同时明确纳税人有特殊困难，延期缴纳期间可不加收滞纳金。值得注意的是，第四十二条中的免予加收滞纳金和不加收滞纳金均不是自动豁免，前者需要取得市级以上税务机关的批准，后者需要省级税务机关的延期缴纳审批。

4. 增加更正申报的规定

《修订草案》新增第二十八条，纳税人、扣缴义务人办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表后，发现有误需要更正的，可以按照国务院税务主管部门规定的期限、方式等更正申报。此修订首次在法律层面确立纳税人、扣缴义务人更正申报的权利。更正的时限、流程、方式等规则需要税务主管部门后续配套文件明确。实务层面，更正申报的核心关注点在于更正申报与处罚、滞纳金规则的衔接。

5. 限制强制措施的实施期限

《修订草案》第四十五条新增强制措施期限规则：税务机关实施强制措施的期限一般不得超过6个月；情况复杂的，经国务院税务主管部门批准可以延长，但是延长期限不得超过3个月。延长强制措施期限的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

现行《税收征管法》仅在实施细则中规定税务机关采取税收保全措施的期限一般不得超过６个月；重大案件需要延长的，应当报国家税务总局批准。本次修订在法律层面统一设置强制措施最长时限，防止无期限的财产控制给纳税人带来不合理的经济负担。