Rol en positie CDO vraagt om maatwerk en duidelijkheid

De rol van Chief Data Officer is binnen de publieke sector sterk in ontwikkeling. Hij of zij speelt een zware rol in de digitale transformatie van organisaties. Dit vereist duidelijkheid over focus, verantwoordelijkheden en mandaat, zo blijkt uit gesprekken met betrokken Chief Information Officers (CIO’s) en Chief Data Officers (CDO’s). “Naast het vinden van de juiste balans tussen verantwoord datagebruik en het creëren van waarde, moet de gekozen insteek expliciet worden benoemd”, stellen Ernest-Jan Mutsaers en Bas Overtoom van KPMG. Dat is makkelijker gezegd dan gedaan.

Met de haast oneindige beschikbaarheid van data en de toenemende mogelijkheden om de waarde ervan te benutten, zijn veel organisaties op zoek naar mogelijkheden om data aan te wenden voor het realiseren van hun strategische doelen rond gerelateerde maatschappelijke opgaven. Compliance, privacy en ethiek vereisen een solide waarborging van verantwoord en rechtmatig gebruik van deze data en borgen tevens dat de dienstverlening menselijk, wendbaar en toekomstbestendig is. Daarnaast worden mogelijkheden op het gebied van data vaak gebruikt als aanjager van veranderingen in de gehele organisatie.

In die meerlagige context verschijnt naast de CEO, COO, CIO, CTO en CISO op veel plaatsen binnen de publieke sector de Chief Data Officer (CDO). Maar waar is die CDO nou precies van? Hoe ziet de wisselwerking met de collega-CxO’s eruit? Hoe ontwikkelt de rol zich, en hoe past dit alles in het raamwerk van afspraken over taken en verantwoordelijkheden van de hoogste informatie’chiefs’ binnen de rijksoverheid – het CIO-stelsel Rijk?

Het antwoord op deze vragen verschilt van geval tot geval. CDO’s leveren doorgaans maatwerk en bewegen zich qua rol en insteek in zowel het publieke als private domein tussen diverse uitersten, waarbij het accent onder meer afhankelijk is van de context (bijvoorbeeld beleidsvormend of uitvoerend), rapportagelijn, omvang en volwassenheid van de organisatie op datagebied:

1. De focus van de CDO varieert van het realiseren van businesswaarde met data tot basale vereisten als compliance, datakwaliteit en dataprivacy.
2. De CDO is verantwoordelijk voor ofwel het direct genereren van waarde uit data en/of analytics, ofwel het faciliteren van de ‘business’ (beleids-DG’s, publieke dienstverleners/uitvoeringsorganisaties en toezichthouders) hierin.
3. De CDO richt zich primair op het faciliteren van kwaliteit van data of (ook) op de kwaliteit van de (toepassing van) algoritmes.
4. De scope van de CDO is primair intern gericht of extern met nadruk op data-uitwisseling en samenwerking in ketens en ecosystemen.
5. De CDO is primair een lijnfunctie ondersteunend aan de Chief Information Officer, of een gelijkwaardige bestuursfunctie.

De precieze insteek van de CDO-functie is altijd een evenwichtsoefening tussen de uitersten op de bovengenoemde vijf punten. Afhankelijk van wat organisaties binnen de publieke sector willen en kunnen, wordt gezocht naar het evenwicht dat op enig moment nodig is.

Over de insteek van de verschillende C-levelposities in het IV-domein van de overheid is volop discussie gevoerd. Een van de vraagstukken was of de CDO in het CIO-stelsel Rijk, evenals de Chief Information Security Officer, aan de Chief Information Officer (CIO) moet rapporteren. Hoewel de CDO-rol in 2023 wordt verankerd in het CIO-stelsel (opgenomen in de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren van de staatssecretaris Koninkrijksrelaties en Digitalisering), zijn de functieprofielen en verantwoordelijkheden van CIO, CTO, CPO of CDO (zowel data als digital) nog niet in beton gegoten.

Het feit dat de CDO-rol op uiteenlopende manieren wordt gepositioneerd en ingevuld, vormde mede aanleiding om in gesprek te gaan met vijftien betrokken functionarissen uit het publieke domein (zie ook figuur 1). De in dit artikel opgetekende observaties, dilemma’s, scenario’s, conclusies en aanbevelingen kunnen hopelijk helpen bij de verdere invulling en concretisering van de CDO-rol in de praktijk. Het blijft allemaal maatwerk. Maar door CDO’s te helpen de juiste afwegingen te maken en de balans te vinden op de vijf eerder genoemde assen, wordt het oplossen van een ogenschijnlijk complex positioneringsvraagstuk en de uitvoering wellicht iets eenvoudiger.
 

Veel overheidsorganisaties willen datagedreven worden. Maar als onduidelijk is wat de doelstelling is en welke (maatschappelijke) waarde met data gecreëerd moet worden, heeft het weinig zin en ontbreekt echte inspiratie om ermee aan de slag te gaan. Bovendien gaat het allemaal niet vanzelf. Iemand moet dus het voortouw nemen in het genereren van echte toegevoegde waarde – veelal op basis van analytics en andere vormen van datagebruik – of het zodanig inregelen dat de business er zelf mee aan de slag kan. Linksom of rechtsom lijkt de CDO de uitgelezen persoon om deze aanjagende rol op zich te nemen.

De vraag wie de uiteindelijke waarde genereert, hangt samen met het vraagstuk rond de scope van de CDO. Een ‘enge’ focus op ordentelijkheid of een ‘brede’ waarin tevens de meer waardegerichte competenties worden meegenomen. Bij een engere scope zou bijvoorbeeld het aanjagen van het gebruik van data en/of analytics of het omarmen van AI buiten de scope van de CDO kunnen horen bij een Chief Data Science of Chief Data Lab. Ook het aanstellen van een Chief Analytics Officer wordt geopperd. De vraag blijft dan wel aan wie deze rapporteren. Valt dit centraal onder een CDO of worden deze competenties juist ontwikkeld of belegd bij de verschillende businessafdelingen?

Mogelijk hangt de vraag wie verantwoordelijk is voor de op basis van data gecreëerde waarde samen met de stadia van volwassenheid op datagebied: decentraal (alleen bij de businessdirecties die zelfstandig hiermee aan de slag gaan), centraal (op basis van organisatiebrede kaders, met mogelijk een centraal executieteam) en tot slot federatief. Data wordt dan vanuit een centrale opzet beschikbaar gemaakt voor decentrale (business)afdelingen, die zelfstandig initiatieven voor waardegeneratie realiseren (hub & spoke). Een initiële centrale fase blijkt in de praktijk belangrijk om goede werkprocessen en standaarden te realiseren, waarna men verder bouwt richting een federatief model.

Om de CDO-functie goed te kunnen framen en positioneren, is het belangrijk om te weten waar je als organisatie staat en waar je wanneer naartoe wilt. Daarmee kan de gewenste scope van een CDO in de loop der tijd dus heel anders ingestoken worden. In het begin is vanuit een centrale CDO-organisatie het aanjagen en daadwerkelijk uitvoeren van analytics belangrijk – daarmee is het waarde-element ook in scope. Vervolgens wordt deze waardecreërende rol in toenemende mate rechtstreeks bij de businessafdelingen belegd. Hierdoor kan een CDO zich steeds meer richten op compliance, kwaliteit, standaarden en facilitering. Het is juist deze veranderende aard van de scope en organisatie-inrichting die het invullen van de CDO-rol zo uitdagend en belangrijk maakt.
Er zijn hierbij twee specifieke uitdagingen: 1. hoe zorg je ervoor dat de CDO de initiële invulling van de rol loslaat; en 2. hoe bepaal je wat het juiste moment is om een verandering van de CDO-rol in te zetten? Een mogelijke oplossing is een concreet en transparant maturiteitsmodel waarin de rol van de CDO evolueert met de volwassenheid van de organisatie. Dit klinkt als een eenvoudige oplossing, maar het ontwikkelen, communiceren en vervolgens volgen van een dergelijk model kan in de praktijk weerbarstig blijken.

Het eigenaarschap van de data wordt bij voorkeur in de lijn of business belegd, zoals dat veelal ook het geval is voor applicaties. Maar moet in de governance onderscheid worden gemaakt tussen verschillende vormen van data? En moet de CDO zich, naast traditioneel datamanagement, niet ook bezighouden met de kwaliteit van de toegepaste algoritmes?

Is er een verschil in hoe je omgaat met: de gestructureerde en ongestructureerde data uit het primaire proces; de data van en voor burgers; de data gegenereerd uit secundaire processen; en de data rond de (concept)notities/nota’s van beleidsprocessen? Er zijn veel verschillende vormen van data, gerelateerd aan verschillende vormen van wetgevingen en interne beleidsregels. Dit kan al snel leiden tot complexe situaties, uitdagingen en discussies met betrekking tot vraagstukken rond wettelijke grondslag en regie op data.
Is de burger bijvoorbeeld niet zelf verantwoordelijk voor haar of zijn eigen data en de kwaliteit ervan? Of moet dat geheel of gedeeltelijk bij en binnen een organisatie worden belegd?

Binnen het CIO-stelsel Rijk zal de CDO zich vooralsnog bezighouden met alle data en het juist beleggen van de verantwoordelijkheid hiervoor, inclusief archivering. Voor datamanagement is het normaal dat de verantwoordelijkheid voor data bij de business wordt belegd, al dan niet ondersteund door een centrale datamanagementorganisatie die processen, governance en tooling inregelt en beheert. De verantwoordelijkheid om het eigenaarschap goed te beleggen en mogelijk de bredere datamanagementorganisatie aan te sturen past logischerwijs goed bij de scope van de CDO.

Een onderwerp dat in de nabije toekomst minstens zo belangrijk zal worden, is het waarborgen van de kwaliteit van de algoritmes. Ongeacht de mate van directe betrokkenheid bij de realisatie van analytics use-cases is er logischerwijs ook binnen de scope van de werkzaamheden van de CDO een verantwoordelijkheid voor inzicht in en kwaliteit (assurance) van algoritmes. De eerste stap hier is het creëren van overzicht met een zogeheten algoritmeregister. Vervolgens moet een goede governance op algoritmes worden ingericht. Dit onderwerp kent nog de nodige uitdagingen en heeft niet voor niets een plek gekregen in de de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren. Het is daarom van belang, dat tijdens de vormgeving van de precieze invulling van de CDO-rol, dit punt over de betrouwbaarheid van algoritmes goed wordt meegenomen in de overwegingen.

Eveneens binnen de scope van de CDO past het werken en uitwisselen van data in ketens en ecosystemen. Hiertoe lopen diverse initiatieven binnen de (semi)overheid – bijvoorbeeld op technologische platformen gebaseerde ketensamenwerking binnen zorg en justitie. In het project Common Ground werken gemeenten sinds 2018 aan een informatievoorziening, waarin overal dezelfde standaarden voor data en processen worden gebruikt en data dus gedeeld kan worden. Dit kan worden opgeschaald naar een Public Ground, waarbij ook grote publieke dienstverleners, verenigd in het samenwerkingsverband Manifestgroep, betrokken zijn. Zo kunnen overheden slagvaardiger opereren. Dat gemeenschappelijke kader maakt het ook mogelijk dat publieke organisaties meer als één overheid optreden naar burgers en bedrijfsleven.

Hier geldt vooral: de enige manier om dit te doen is aan de hand van specifieke cases; dingen doen die prioriteit hebben en (dus) voordelen opleveren. Zowel als het gaat om compliance en andere basale datagerelateerde zaken, als bij het genereren van maatschappelijke waarde. Daar moet je soms naar zoeken, ook binnen een ecosysteem van samenwerkende partijen. De vraag is wat de rol van de CDO hierin kan of moet zijn.

Het ligt voor de hand dat CDO’s binnen de publieke sector de verantwoordelijkheid rond de governance van werken in ketens en ecosystemen duidelijk beleggen. De complexiteit bij samenwerking tussen meerdere publieke en/of private organisaties is groot. Dit is mogelijk de reden waarom het merendeel van de geïnterviewden hier op dit moment nog beperkt mee bezig is – het op orde brengen van zaken in de eigen organisatie vergt al veel. Terwijl juist effectieve data-uitwisseling tussen de verschillende overheden de basis kan vormen voor het bieden van veel toegevoegde waarde voor burgers en ondernemers. Denk aan de door de EU gepropageerde schakelpunten voor open data.
Wettelijke bepalingen rond grondslag, privacy, doelgebruik en interoperabiliteit maken dit in de praktijk uitdagend en weerbarstig, maar het zou wellicht goed zijn als een hooggeplaatste functionaris, zoals een CDO, hier een trekkende en leidende rol pakt.

Meestal rapporteert de CDO aan de CIO, wat in lijn is met de invulling in het eerdergenoemde CIO-stelsel Rijk (2023). Het argument is dat data binnen de scope van de CIO valt, wat zowel overlap in rollen en verantwoordelijkheden als onduidelijkheid over de besturingsmodellen voor informatievoorziening binnen de organisatie voorkomt. Toch vinden veel CDO’s van met name publieke dienstverleners dat een gelijkwaardige positie (voorlopig) de voorkeur heeft, zo blijkt uit de gesprekken. Met name om voldoende aandacht en focus op directe toegevoegde waarde in de dienstverlening te waarborgen. Soms werkt de CDO weliswaar onder de CIO, maar met een grote mate van zelfstandigheid binnen de organisatie. De hiërarchische positionering van de CDO staat dus nog ter discussie. Afhankelijk van de context zijn er meerdere argumenten om het anders te doen.

In sommige (uitvoerings)organisaties staan de CIO en CDO naast elkaar. Laatstgenoemde ziet alles in de scope waarvoor zij of hij verantwoordelijk is: het op verantwoorde en efficiënte manier gebruik kunnen maken van data die ook waarde oplevert aan de businesskant bij het realiseren van de (maatschappelijke) doelen. Je ziet dit bijvoorbeeld in situaties met veel achterstallig onderhoud op datagebied en in organisaties waar data de kern vormt van de dienstverlening. Om hier voldoende aandacht aan te kunnen geven is een sterke CDO nodig: iemand die een-op-een met de CIO het belang van data kan verdedigen. Ook wel gehoord in deze context: “Als de CIO er op datagebied geen potje van had gemaakt, zou een CDO niet nodig zijn geweest.”

Wanneer de overheidsorganisatie primair een publieke dienstverlener of ‘datafabriek’ is, dan valt de positionering van de CDO hoog in de organisatie te verdedigen – de CDO neigt dan naar een COO-functie. Wanneer de CDO een businessgeoriënteerde rol heeft, ligt plaatsing onder de CIO minder voor de hand. Ook niet wanneer de CIO op grotere afstand van de business staat en meer acteert als een CTO. Een CDO kan deze leemte dan goed opvullen. Regelmatig transformeert de CIO zich, conform het taakbesluit van de CIO, tot een strategische partner voor de business, wat dan weer pleit voor positionering van de CDO onder de CIO.

Een belangrijk argument van de plaatsing van de CDO onder de CIO voor het CIO-stelsel was dat de CDO nog een opkomende rol is, waar de precieze invulling zich in de praktijk nog verder moet ontwikkelen. Met het oog op de toekomst zou een invulling van de CDO onder de CIO ook passend zijn, indien de CDO zich met name focust op de randvoorwaardelijke aspecten. Dat past goed bij de huidige scope van een overheids-CIO, waar compliance, kwaliteit, bruikbaarheid en veiligheid belangrijke speerpunten zijn. Verder zijn er generieke trends waarin organisaties verschuiven van spreken over het IT-/applicatielandschap naar focussen op het uittekenen en inrichten van een datalandschap. Los van dit nieuwe perspectief is in de praktijk het technologische fundament van een organisatie vaak leidend. Dit spreekt voor de plaatsing van een CDO onder de CIO. De uitdaging is echter dat de CDO binnen haar of zijn scope ook de waardegedreven aanjaagrol op zich kan nemen.
Om dit goed te kunnen doen moet er vanuit de CIO-organisatie wel voldoende ruimte geboden worden.

In het verlengde van de discussies over de variatie in CDO-rollen en verantwoordelijkheden, en al het maatwerk dat daarbij komt kijken, speelt het gegeven dat de positionering, zoals gesteld, soms verandert met de tijd. Een eerste gedachte zou kunnen zijn dat de CDO in het begin wordt ingezet om de basis op orde te brengen, zoals de governance, beschikbaarheid en borging van de kwaliteit van data en het inrichten van een data-analyseomgeving. Na het goed inregelen van de basis, zou men kunnen transformeren naar een meer op businesswaarde gerichte rol. In de praktijk blijkt het op orde krijgen van de basis vaak zeer weerbarstig, waardoor kosten toenemen en gerealiseerde waarde uitblijft. Omgekeerd lijkt het daarom makkelijker: een CDO die vanaf de start sterk gericht is op waarde – of het nu gaat om processen, klanten, backoffice of frontoffice – en die de naleving en realisatie van de randvoorwaarden voor succes (bijvoorbeeld datamanagement, schaalbare technologie en een competent analytics-team) hierin meeneemt. Naar mate de business zijn analytics-competentie meer op orde heeft en zelf de use-cases kan formuleren en realiseren, zal de CDO zich bewegen in de richting van compliance en/of het faciliteren van bijvoorbeeld ketensamenwerking en ontsluiting van data-expertise.

Hoewel sommige geïnterviewde CxO’s hiervoor pleiten, zien de meesten geen aanleiding om de twee aandachtsgebieden binnen de CDO-rol – gerichtheid op randvoorwaarden of waardegedrevenheid – te scheiden. Sterker nog, zij pleiten ervoor om binnen de mogelijkheden zo veel mogelijk te ondernemen. Zeker in kleinere organisaties, of in een vroeg stadium van datagedrevenheid, hebben CDO’s vaak meerdere petten op.

De kunst is, zoals benoemd, om de juiste balans te vinden: een goede basis om succesvol te zijn en financiering realiseren om datagebaseerde waardecreatie te versnellen en uit te breiden. Als koorddanser van het digitale tijdperk moet de CDO eerst bepalen waarmee zij of hij begint – de klant of producten, om vervolgens een koers uit te stippelen. De use-cases waar de business het meest behoefte aan heeft, kunnen dienen als kompas in deze complexe reis, evenals een volwaardig CDO-office om de transformatie aan te jagen.

Dat evenwicht kan op verschillende manieren worden gevonden: op basis van een CDO met een compliance-focus die goed samenwerkt met een aanjagende collega-CxO of data-kwartiermaker aan de businesskant. Of een brede(re) scope nemen voor de CDO-rol, waarbij naast compliance, kwaliteit en beschikbaarheid bijvoorbeeld ook waardeontwikkeling binnen het aandachtsgebied van de functie wordt meegenomen.

Soms wordt de huidige CDO-rol gezien als tijdelijk. Zoals gezegd: orde op zaken stellen of waardecreatie aanjagen. Is die taak eenmaal volbracht, dan vallen de zaken onder de verantwoordelijkheid van bijvoorbeeld de CIO, de business of een permanente en meer afgebakende op datakwaliteit en compliance gerichte functie. In deze enge scope kan de CDO blijven werken onder de CIO, die zich ook steeds nadrukkelijker roert in het domein van data en digital business. Ook kunnen datamanagers doorgroeien naar de rol van CDO, alhoewel ook deze functie nog aan duidelijkheid te wensen overlaat.

Het dynamische karakter van de invulling van de CDO-rol, passend bij de volwassenheid van de organisatie, is zoals gezegd een uitdaging. Steeds op de goede momenten herijken klinkt mooi, maar gaat dat wel werken? Ook doet een dergelijke manier van denken geen recht aan belangrijke uitdagingen zoals het inrichten van analytics-governance en data-uitwisseling in overheidsecosystemen. Een goed doordachte ontwikkelroadmap als uitvloeisel van een gedragen datastrategie kan hierbij helpen. Deze ontwikkelingen gaan de komende jaren nog veel aandacht vragen van overheidsorganisaties en passen binnen de scope van de CDO.

Tot slot zullen de komende jaren nog andere data- en analytics-onderwerpen op de strategische agenda komen van overheidsorganisaties, zoals de omgang met algoritmes. Die nieuwe thema’s vragen om een sterke leider die hier handen en voeten aan kan gaan geven. Een ander aspect is het aan boord krijgen van de totale organisatie – die hierin natuurlijk ook een grote mate van eigen verantwoordelijkheid heeft. Dit vraagt veelal om een duidelijke veranderagenda waaraan de CDO een belangrijke bijdrage kan leveren.

De CDO is binnen de publieke sector, maar ook daarbuiten, een rol in ontwikkeling. Het is hoe dan ook een belangrijke functie in de digitale transformatie die organisaties doormaken. Dat de rol overal net iets anders wordt ingericht, vergroot de kans op verwarring rond de functie en het risico dat belangrijke taakgebieden onderbelicht blijven. Dat hindert zowel de eigen ontwikkeling van de CDO als de stappen die organisaties kunnen maken in het realiseren van strategische waarde op basis van data.

Immers: als de CDO zelf al niet weet wat haar of zijn rol is of wanneer hij of zij succesvol is, hoe moeten anderen dat dan weten? Hoe kun je een vruchtbare wisselwerking tussen functies en domeinen verwachten wanneer er onduidelijkheid bestaat over de verantwoordelijkheden en insteek? Het maakt niet uit hoe organisaties een en ander inrichten, als het maar duidelijk is. Op dat moment kunnen alle medewerkers, afdelingen en andere betrokkenen hun eigen verantwoordelijkheid pakken.

In principe zou de CDO in de publieke sector hetzelfde kunnen zijn als in de private sector: met een goede balans tussen het borgen van randvoorwaarden en het creëren van waarde voor burgers en bedrijfsleven. De interne positionering van de rol moet recht doen aan die scope en verantwoordelijkheden. Kortom, een goede afweging en balans tussen:

1. Waardecreatie en ordentelijkheid
2. Voortouw nemen en faciliteren
3. Kwaliteit van data en algoritmes
4. Interne en externe gerichtheid
5. Rapportagelijn en mandaat

Daarnaast moet er op alle genoemde punten ruimte zijn voor kalibratie. Een veelal transformatieve omgeving vraagt immers om een dynamische invulling van de CDO-rol.
Besturen en andere betrokkenen kunnen hun voordeel doen met reeds opgedane kennis en ervaring in andere organisaties en domeinen. De digitale transformaties binnen de overheid zijn zeer complex en vragen om een goede regisseur en een heldere roadmap voor de verantwoorde en waardevolle inzet van data. De CDO lijkt hiervoor de aangewezen functionaris. Met dit in het achterhoofd moet de CDO binnen de publieke sector de moed hebben om haar of zijn rol knalhard en met voldoende mandaat neer te zetten. De functie kan zich dan snel ontwikkelen tot een intern en extern breed geaccepteerde rol en positie.