Sprawozdanie Generalnego Inspektora Informacji Finansowej za 2023 r. a ochrona sygnalistów

Ochrona sygnalistów funkcjonuje już obecnie w polskim prawie. Wskazać należy na różnego rodzaju szczególne przepisy i rozwiązania sektorowe związane ze zgłaszaniem naruszeń prawa i innych nieprawidłowości, w tym:

1. zadania Komisji Nadzoru Finansowego określone w art. 133a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe,
2. zadania Komisji Nadzoru Finansowego z art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym,
3. procedury wymagane od instytucji obowiązanych na gruncie art. 53 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, dalej: ustawa o AML,
4. obowiązki spółki prowadzącej rynek regulowany wynikające z art. 25e ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi,
5. obowiązki Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz podmiotów wykonujących działalność w lotnictwie cywilnym w zakresie przyjmowania zgłoszeń przewidziane w art. 135c–135e ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze lub
6. możliwość anonimowego zgłaszania przewidzianą w art. 117c ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633, z późn. zm.).

Rozwiązania wskazanych aktów prawnych są nakierowane przede wszystkim na zapewnienie mechanizmów zgłaszania naruszeń w poszczególnych dziedzinach i, do pewnego stopnia, obejmują środki ochrony oparte na mechanizmach anonimowości lub wyłączeniu możliwości poniesienia ewentualnych negatywnych konsekwencji przez zgłaszającego.

Jak wskazano w dokumencie Ocena Skutków Regulacji do projektu ustawy o ochronie sygnalistów: „nie zapewniają one kompleksowych rozwiązań służących ochronie sygnalistów wymaganych dyrektywą 2019/1937 [o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa], a ich zakres zastosowania nie wykracza poza regulowane dziedziny.

W warunkach polskich w minionych latach zostały wdrożone ponadto określone rozwiązania organizacyjne służące zgłaszaniu naruszeń prawa odpowiadające właściwości organów, które takim naruszeniom przeciwdziałają, zapewniane, na przykład, przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i Policję (możliwość zgłoszenia przestępstw w ramach kanałów objętych inicjatywami „Zgłoś korupcję”) lub Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Program dla sygnalistów UOKiK).

Związane są one w pierwszym rzędzie z ułatwieniem sygnalizowania (zgłaszania) jako mechanizmu przekazywania informacji i funkcjonują w obowiązujących ramach prawnych, tj. nie ustanawiają szczególnych środków ochrony, w tym przed nieuzasadnionym niekorzystnym traktowaniem w środowisku pracy.”

W praktyce, przy braku powszechnych regulacji służących ochronie zgłaszających, środkiem ochrony w ramach takich rozwiązań są przede wszystkim zaoferowane zgłaszającemu określone gwarancje anonimowości bądź poufności.

Szczególny charakter mają rozwiązania wiążące zgłoszenie naruszenia z możliwością złagodzenia kary (typu leniency), do których zaliczyć należy tego rodzaju instrument stosowany przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (tj. Program łagodzenia kar UOKiK odnoszący się do porozumień ograniczających konkurencję). Specyfika podobnych rozwiązań wyraża się w tym, że zgłaszającym naruszenie jest sam sprawca, jego wniosek obejmuje przyznanie się do naruszenia, a podstawowym motywem jest nie tyle działanie w interesie publicznym, lecz uzyskanie złagodzenia kary. Należałoby z tych względów odróżnić je od sygnalizowania w analizowanym wyżej znaczeniu. Z uwagi na wymóg wdrożenia dyrektywy 2019/1937 i brak stosownych regulacji w prawie krajowym jest uzasadnione wystąpienie z inicjatywą legislacyjną.”

Jak wskazano powyżej, ustawa o AML przewiduje, że instytucje obowiązane opracowują i wdrażają wewnętrzną procedurę anonimowego zgłaszania przez pracowników lub inne osoby wykonujące czynności na rzecz instytucji obowiązanej rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń przepisów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Procedura w tym zakresie stanowi regulację wewnętrzną, analogiczną do tej, którą przewidują w rozdziale „Zgłoszenia wewnętrzne” projektowane przepisy ustawy o ochronie sygnalistów.

Jednocześnie projekt ustawy o ochronie sygnalistów przewiduje również możliwość dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do Rzecznika Praw Obywatelskich albo organu publicznego. Podobną funkcję na gruncie ustawy o AML pełni GIIF.

Zgodnie z art. 80 ustawy o AML, GIIF przyjmuje zgłoszenia rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń przepisów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu od pracowników, byłych pracowników instytucji obowiązanych lub innych osób, które wykonują lub wykonywały czynności na rzecz instytucji obowiązanych na innej podstawie niż stosunek pracy.

W celu wypełnienia tego obowiązku, GIIF zapewnia możliwość odbierania zgłoszeń dokonywanych w postacji elektronicznej na adres poczty elektronicznej – sygnalisci.GIIF@mf.gov.pl lub w postaci papierowej pod wskazany przez GIIF adres do korespondencji.

Jak czytamy w sprawozdaniu GIIF za rok 2023, na podstawie informacji które wpłynęły do GIIF w 2023 r., założono w prowadzonym rejestrze sygnałów społecznych 78 spraw. Stwierdzone nieprawidłowości w przekazanych sygnałach społecznych dotyczyły m. in.

• podejrzeń popełnienia przestępstw skarbowych,
• braku wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o AML przez instytucje obowiązane,
• transakcji podejrzanych czy
• nielegalnej działalności gospodarczej.

Część zgłoszeń, która wpłynęła do GIIF, została przekazana zgodnie z właściwością do właściwych organów w celu realizacji ich ustawowych zadań (m. in. do urzędów skarbowych), część zgłoszeń została wykorzystana przez GIIF w celu wykonywania jego własnych ustawowych zadań.

Ponadto GIIF zgodnie z art. 53a ustawy o AML przyjmuje zgłoszenia dotycząće zgłoszeń w zakresie działań o charakterze represyjnym wobec pracowników oraz osób wykonujących czynności na rzecz instytucji obowiązanej. GIIF umożliwił dokonywanie zgłoszeń w postaci elektronicznej na adres poczty elektronicznej – GIIF.53a@mf.gov.pl lub w postaci papierowej pod wskazany przez GIIF adres do korespondencji. Jakkolwiek na powyższą skrzynkę wpływały różne wiadomości, to żadna z nich nie spełniała ustawowego wymogu zgłoszenia, w związku z czym nie zarejestrowano żadnej sprawy.”

Powyższe dane, choć dotyczą tylko jednego z obszarów (AML), które będą objęte ustawą o ochronie sygnalistów³, mogą wskazywać na to, że skonstruowane zewnętrzne systemy informowania o naruszeniach rzeczywiście funkcjonują. Można zatem prognozować, że ustawa o ochronie sygnalistów, przynajmniej w zakresie zgłoszeń zewnętrznych nie będzie regulacją fasadową.

Ostateczny kształt regulacji powinniśmy poznać niebawem, a sposób w jaki zafunkcjonuje w polskich warunkach uwidoczni się w perspektywie kolejnych miesięcy czy lat jej stosowania.

Podstawowym wyzwaniem będzie jednak odpowiednie wdrożenie regulacji ochrony sygnalistów w poszczególnych organizacjach. W ramach naszych usług już obecnie towarzyszymy w całym procesie wdrożenia ochrony sygnalistów w organizacji, dokonując wstępnych analiz, przygotowując procedurę, dokumenty wdrożeniowe i prowadząc szkolenia.

¹ Rządowy projekt ustawy skierowany do Sejmu - Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, dostęp 23 kwietnia 2024 r.
² Sprawozdania roczne z działalności Generalnego Inspektora Informacji Finansowej - Ministerstwo Finansów - Portal Gov.pl (www.gov.pl), dostęp 23 kwietnia 2024 r.
³ Mowa o 18 podstawowych obszarach wymienionych w art. 3 ust. 1 projektu ustawy o ochronie sygnalistów, w tym m. in. rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.