Czy możliwe jest pyrrusowe zwycięstwo przed sądem administracyjnym?

Zdarza się, że orzekając w sprawie zaskarżonej decyzji czy postanowienia wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia zaskarżony akt, ale wyjaśnia, że „zdaniem Sądu skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne”¹. Wydaje się, że skarżący powinien być zadowolony – osiągnął swój cel doprowadzając do uchylenia zaskarżonego aktu.

Sukces może być jednak pozorny, albowiem uprawomocnienie się wyroku WSA oznaczać będzie „przegranie” ewentualnej przyszłej sprawy, jeżeli po jej ponownym rozpatrzeniu wyda kolejny raz decyzję tej samej treści.

Otóż „zgodnie z 153 i 170 p.p.s.a. stanowiskiem zajętym przez WSA w prawomocnym wyroku związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną od innego wyroku w sprawie”². Co więcej „ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej”³.

Można zatem mówić o swego rodzaju „prekluzji” zarzutów. Jeżeli sąd pierwszej instancji nie podziela wszystkich zarzutów i wyrok staje się prawomocny, w razie wydania ponownej decyzji i zaskarżenia jej do sądu administracyjnego zarzuty te już nie będą mogły zostać uwzględnione, nawet wówczas, gdy w ocenie nowego składu orzekającego byłyby zasadne. Można zatem mieć pewność, że kolejna skarga zostanie oddalona, wszak „ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. odnosić się może zarówno do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jak i przyjętego przez organy stanu faktycznego”⁴.

Prawo do zaskarżenia samego uzasadnienia orzeczenia jest wprost wyrażone w art. 425 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego⁵. Wyjątkowo też może pośrednio dojść do zaskarżenia fragmentu uzasadnienia orzeczenia⁶. Na gruncie zaś przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi⁷„przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną nie może być natomiast samo uzasadnienie wyroku”⁸.

Sytuacja skarżącego jest zatem trudna. Wygrał sprawę, nie jest jednak zadowolony z uzasadnienia wyroku WSA, który nie uwzględnił wszystkich podniesionych zarzutów, co będzie najprawdopodobniej oznaczać, że po usunięciu uchybień kolejna skarga będzie oddalona. Tak stanie się przykładowo w sytuacji, gdy WSA uwzględni jedynie zarzut naruszenia art. 200 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa⁹, a pozostałe zarzuty, np. co do błędnej wykładni prawa materialnego, uzna za niezasadne. Można założyć, że organ podatkowy wyznaczy stronie termin do wypowiedzenia się i po jego upływie wyda decyzję tej samej treści, a więc niekorzystną dla podatnika, który nie będzie już mógł ponownie podnieść wszystkich zarzutów przeciwko temu aktowi.

Aby do tego nie dopuścić konieczne jest zaskarżenie wyroku w całości. W ten sposób skarżący może wprawdzie doprowadzić do uchylenia korzystnego dla niego wyroku – w razie uwzględnienia skargi albo zasądzenia przynajmniej kosztów postępowania i utraty wpisu – w przypadku oddalenia skargi. Mimo tych zagrożeń skarga kasacyjna powinna zostać wniesiona.

Pamiętać należy, że z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. in principio Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Tym samym nikłe są szanse, że NSA dostrzeże dodatkowe, nieuwzględnione przez WSA argumenty przemawiające za oddaleniem skargi w pierwszej instancji. Ponownie zaś rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji powinien mieć na uwadze przepis art. 134 § 2 P.P.S.A., w myśl którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga kasacyjna może tym samym narazić skarżącego na dodatkowe koszty, niemniej jest niezbędna, jeżeli chce on zachować szanse wygrania sprawy jako takiej, czyli prawomocnego orzeczenia o braku obowiązku lub przyznaniu żądanego uprawnienia.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut wadliwości uzasadnienia należy pamiętać, że „zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania”¹⁰. Odniesienie się wyłącznie do zarzutu błędnego uzasadnienia, czy też, innymi słowy, uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego oczekiwaniom skarżącego może nie pomóc w walce o uwzględnienie wszystkich zarzutów wywiedzionych przeciwko decyzji, albowiem „w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy”¹¹.

Konieczne jest zatem podniesienie w skardze kasacyjnej wszystkich zarzutów w nadziei, że NSA uwzględni skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok stwierdzi, że wszystkie, a nie tylko część, zasługują na uwzględnienie. Dopiero wówczas skarżący może mieć nadzieję, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zostanie na niego nałożony obowiązek albo też przyznane zostanie mu uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 184 p.p.s.a, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Istnieje zatem ryzyko „przegrania” sprawy w NSA, niemniej jak podnosi się w doktrynie „(…) czasami warto narazić się na oddalenie skargi kasacyjnej, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym nie być związanym częściowo błędnym wyrokiem. Analogiczny interes ma skarżący, który wprawdzie wygrał sprawę w wojewódzkim sądzie administracyjnym, gdyż zaskarżona decyzja została uchylona, ale większości jego zarzutów nie uwzględniono. Jedyną i ostatnią szansą na ich uwzględnienie będzie wniesienie skargi kasacyjnej, mimo że sam wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego może nie zostać uchylony. Samo uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – w razie uwzględnienia zarzutów – będzie jednak dla skarżącego korzystne, a dla organu wiążące w postępowaniu administracyjnym”¹².

Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny i uprawomocnienie się jego wyroku nie musi oznaczać „wygrania” sprawy jako takiej. Jeżeli WSA nie uwzględni wszystkich zarzutów może dojść do sytuacji, w której organ administracyjny po usunięciu niektórych tylko uchybień wyda decyzję, a skarżący utraci możliwość podniesienia wszystkich zarzutów, nawet wówczas gdy byłyby zasadne.

Z tej przyczyny należy wnosić skargę kasacyjną zawsze, nawet wówczas, gdy skarga do WSA została wprawdzie uwzględniona, ale nie wszystkie zarzuty uznane zostały za zasadne.
Niestety nie można zaskarżyć samego uzasadnienia, co dostrzegł m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc nowelizację przepisów¹³. Trzeba tym samym zaskarżyć cały wyrok, mimo że sama jego sentencja jest zgodna z oczekiwaniem skarżącego. Wobec braku skargi kasacyjnej może być to tylko „pyrrusowe zwycięstwo”, dopuszczając bowiem do uprawomocnienia się wyroku skarżący bezpowrotnie utraci możliwość przedstawienia NSA w przyszłości wszystkich zarzutów co do nieprawidłowości zaskarżonego aktu.

1. ^{Zob. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 maja 2019 roku, sygn.. akt III SA/Kr 7/18.}
2.  ^{Zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2023 roku, sygn. akt II FSK 2459/20.}
3.  ^{Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2996/19.}
4.  ^{Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2022 roku, sygn. akt I GSK 2813/18.}
5. ^{T.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 z późn. zm. – dalej KPK. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie można zaskarżyć w całości lub w części. Można także zaskarżyć brak określonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia może być również samo uzasadnienie orzeczenia.}
6.  ^{Zob. T. Wiśniewski [w:] D. Dończyk, J. Iwulski, G. Jędrejek, I. Koper, G. Misiurek, M. Orecki, P. Pogonowski, S. Sołtysik, D. Zawistowski, T. Zembrzuski, T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom. II. Artykuły 367–505(39), Warszawa 2021, art. 367 oraz przywołane tam orzecznictwo.}
7. ^{T.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej P.P.S.A..}
8. ^{Zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 173 oraz przywołane tam orzecznictwo.}
9. ^{T.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm. – dalej OrdPU. Zgodnie z tym przepisem 0rzed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.}
10. ^{Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2023 roku, sygn. akt III FSK 1792/21.}
11. ^{Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2023 roku, sygn. akt III OSK 1948/21.}
12. ^{Podaje za: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo..., 2013, s. 612: B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 184.}
13. ^{Zob. Jak poprawić zaskarżanie uzasadnień sądów administracyjnych. Rzecznik zgłasza Kancelarii Prezydenta propozycję zmiany przepisów (brpo.gov.pl) – dostęp na dzień 6 czerwca 2023 roku.}