Zmiany w procedurze odrolnienia gruntów po reformie planistycznej

Ustawą z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym („Reforma planistyczna”), która weszła w życie 24 września 2023 r, dokonano istotnych zmian w procedurach planistycznych. Główna zmiana wprowadzona Reformą planistyczną, to nałożenie na każdą gminę obowiązku uchwalenia do 31 grudnia 2025 r. planu ogólnego, który zastąpi dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan ogólny będzie prostszym dokumentem, określającym strefy planistyczne, gminne standardy urbanistyczne oraz obszary uzupełnienia i zabudowy śródmiejskiej.

Równie istotne zmiany wprowadza Reforma planistyczna w zakresie odrolnienia gruntów, dotykając bezpośrednio procedur zmiany statusu działki rolniczej na teren budowlany. Zmienione przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych („u.o.g.r.l”) właściwie blokują dotychczasową praktykę, w zakresie której inwestorzy korzystali z uproszczonych zasad, pozwalających na szybką zmianę przeznaczenia gruntów klas I‒III położonych poza granicami miast. W obecnie obowiązującym stanie prawnym na takich gruntach nie można już ustalić warunków zabudowy w drodze decyzji, aż do czasu opracowania planu ogólnego. Na mocy Reformy planistycznej od 1 stycznia 2026 r w u.o.g.r.l. pojawi się również przepis wprowadzający tzw. milczącą zgodę na odrolnienie i odlesienie w planie miejscowym. Zmiany mają na celu integrację przepisów związanych z planowaniem przestrzennym oraz mają zapobiegać rozproszeniu zabudowy oraz suburbanizacji.

Poniżej przedstawiona zostanie procedura odrolnienia gruntów położonych w granicach administracyjnych miast i poza nimi po Reformie planistycznej.

Procedura tzw. odrolnienia działki położonej poza miastem jest skomplikowana, a jej przebieg zależy od tego, czy dla danego gruntu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz do jakiej klasy należą dane grunty. Zasadniczo proces ten ma dwa etapy:

1. dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy („decyzja WZ”),
2. wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

W przypadku gruntów wysokiej jakości, stanowiących użytki rolne klas I-III zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych poza granicami miast na cele nierolnicze wymagać będzie jednak uzyskania dodatkowej zgody. Regulację w tym zakresie przewidziano w art. 7 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jeżeli minister wyrazi taką zgodę, przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Rolne przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego jest negatywną przesłanką ustalenia dla danego gruntu działki warunków zabudowy. Jeżeli istnieje zatem plan miejscowy, w którym dany grunt przeznaczono na cele rolnicze – wydanie warunków zabudowy nie jest możliwe, a zmiana przeznaczenia gruntu na cel budowlany może nastąpić jedynie przez zmianę planu miejscowego. Nie ma więc możliwości zmiany przeznaczenia gruntu w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Co więcej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r. II OSK 64/18, jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. tej zasady nie stosuje się w przypadku terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się, tj. trenów wyłączonych funkcjonalnie z działań planistycznych np. terenów zamkniętych – terenów o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określonych przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Grunty położone na takich terenach w ogóle nie podlegają odrolnieniu.

Przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze w procedurze uchwalenia planu miejscowego stanowi długi proces. Konieczność uzyskania zgody ministra ds. rozwoju wsi stanowi, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym („u.p.z.p.”), negatywną przesłankę wydania decyzji WZ. Ustawodawca przewidział więc w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. regulację wyłączającą w niektórych sytuacjach obowiązek uzyskania zgody, a tym samym umożliwiającą wydanie decyzji WZ, czyli odrolnienie w uproszczonej procedurze.

Przed Reformą planistyczną przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wyłączał spod obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze położonych poza miastami gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, w przypadku spełnienia przez te grunty łącznie warunków wskazanych w Ustawie, tj. (1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu musiała zawierać się w obszarze zwartej zabudowy, (2) grunty musiały być położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej i (3) nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej oraz (4) ich powierzchnia nie mogła przekroczyć 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowiły jedną całość, czy kilka odrębnych części.

Wraz z reformą planistyczną przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. został istotnie zmieniony i w obecnie obowiązującym stanie prawnym zgoda ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze nie jest wymagana tylko i wyłącznie w przypadku gruntów położonych w obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reforma planistyczna nie przewidziała przepisów przejściowych w tym zakresie. W praktyce oznacza to, że ustawodawca wraz z wejściem w życie Reformy planistycznej uniemożliwił uproszczone odrolnienie gruntów klas I-III leżących poza granicami administracyjnymi miast.

Co to jest obszar uzupełnienia zabudowy

• Zgodnie z art. 13a ust. 4 dodanym do u.p.z.p., w planie ogólnym można określić obszary uzupełnienia zabudowy. Tym samym, jeżeli w planie ogólnym ustalono obszary uzupełnienia zabudowy, stanowi to podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli jednak plan ogólny nie przewiduje takiego obszaru, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie jest możliwe. Jak wskazano w uzasadnieniu Reformy planistycznej, intencją przepisów o obszarach uzupełnienia zabudowy jest wypełnienie luk między istniejącymi zabudowaniami oraz ograniczenie rozlewania się zabudowy na inne tereny, w tym grunty rolnicze klas I-III.
• Oznacza to, że do momentu wydania planu ogólnego i wskazania w nim obszaru uzupełnienia zabudowy nie ma możliwości uzyskania decyzji WZ dla gruntów rolnych klas I-III. Jedyną drogą przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze pozostaje zmiana planu miejscowego i uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Od 1 stycznia 2026 r. milcząca zgoda na odrolnienie

Inna zmiana, która wejdzie w życie od 1 stycznia 2026 r., może przyczynić się do przyspieszenia uzyskiwania zgód na odrolnienie w przyszłości. Chodzi o zasadę milczącej zgody przy wyrażaniu zgody na odrolnienie i odlesienie w planie miejscowym. Z dniem 1 stycznia 2026 roku art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. ulegnie zmianie, a zgodnie z jego nowym brzmieniem, minister właściwy ds. rozwoju wsi na wydanie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki klasy I-III położonych poza granicami administracyjnymi miast będzie miał 60 dni od daty otrzymania wniosku. Brak wyrażenia zgody bądź odmowy w tym terminie będzie równoznaczny z wyrażeniem zgody. 

Do momentu wejścia w życie Reformy planistycznej co do zasady nie było problemów z uzyskaniem decyzji WZ dla gruntów klasy IV-VI. Jeżeli w toku postępowania o wydanie decyzji WZ ustalono m.in., że teren ma dostęp do drogi publicznej i istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie m.in. wymagań nowej zabudowy i zapewnienia ciągłości funkcji i parametrów i zagospodarowania terenu oraz po spełnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w art. 61 u.p.z.p, organ wydawał decyzję o warunkach zabudowy dla takiej działki rolnej.

Jak wskazano wyżej, po Reformie planistycznej wydanie decyzji WZ jest możliwe jedynie co do obszaru uzupełnienia zabudowy wyznaczonego przez gminę. Położenie działki na obszarze uzupełnienia zabudowy zostało dodane jako konieczna przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy w art. 61 ust. 1 pkt 1a ustawy o u.p.z.p. Co jednak istotne, do spraw dotyczących wydania decyzji WZ wszczętych do 31 grudnia 2025 r. ten punkt nie znajdzie zastosowania. Zasadniczo więc, w przypadku gruntów rolnych klasy IV-VI do końca 2025 roku nie ma żadnych zmian względem stanu sprzed reformy planistycznej. Od 1 stycznia 2026 r. odrolnienie takich gruntów będzie możliwe jedynie w przypadku terenów wskazanych w planie ogólnym jako obszary uzupełnienia zabudowy.

Należy pamiętać, że w przypadku skutecznej zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, w celu faktycznego odrolnienia działki każdorazowo konieczny jest jeszcze kolejny etap polegający na wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

Procedura odrolnienia działek położonych w obrębie miast nie rodzi większych trudności. Są one odrolnione z mocy prawa i zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. nie stosuje się do nich przepisów dotyczących ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze określonych w rozdziale drugim ustawy. Oznacza to, że przypadku gruntów położonych w granicach administracyjnych miast nie jest konieczna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W konsekwencji nie jest wymagane uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani wyrażenie zgody przez ministra właściwego ds. rozwoju wsi, nawet w przypadku, gdy grunty stanowią użytki rolne klas I-III. Wciąż jednak wymagane jest uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.