Billig oder nachhaltig? Klimaschutz bei der Vergabe von Bauaufträgen

Die Bauindustrie steht vor einem Dilemma. Sie soll ihre Treibhausgaseemissionen verringern. Große Unternehmen müssen eine Nachhaltigkeitsberichterstattung gemäß der CSRD abliefern. Schon jetzt hängen die Finanzierungskonditionen auch davon ab, wie nachhaltig das Geschäftsmodell ist. Doch Klimaschutz wird nicht überall belohnt. Insbesondere dort nicht, wo man es eigentlich am ehesten erwarten würde: bei der Vergabe öffentlicher Aufträge. Die öffentliche Hand entscheidet bei der Vergabe von Bauaufträgen in erster Linie nach dem günstigsten Anschaffungspreis. Das Treibhauspotenzial bleibt dagegen unberücksichtigt. Und klimafreundliches Bauen ist kurzfristig oft nicht die günstigste Art, ein Bauwerk zu errichten, sondern eher eine Investition.

Dabei sollte gerade die öffentliche Hand auf einen geringen Ausstoß von CO2-Äquivalenten (CO2e) achten. Denn Deutschland hat sich zur Begrenzung der Erderwärmung und zur Reduktion von CO2e-Emissionen verpflichtet.

Eine Lösung könnte sein: Bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge fließen die Klimafolgekosten der angebotenen Leistung in den Preis ein. Dann hätten es klimaverträgliche Angebote leichter, den Vorzug zu bekommen.

In Norwegen und den Niederlanden ist es ein solches Modell bereits im Einsatz. Auch die EU-Kommission empfiehlt die Wertung der Treibhausgasemissionen bei der Vergabe. Expert:innen von KPMG Law und KPMG haben im Auftrag des Hauptverbands der deutschen Bauindustrie einen Lösungsvorschlag ausgearbeitet, der mit Haushalts- und Vergaberecht vereinbar ist: die Wertung der Lebenszykluskosten unter Berücksichtigung eines CO2e-Schattenpreises.

Klimaschutz ist für den Staat nicht freiwillig, sondern in vielen Fällen eine Rechtspflicht. Deutschland hat sich im Pariser Klimaschutzabkommen verpflichtet, die Erderwärmung möglichst auf 1,5 Grad gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Das Bundesverfassungsgericht sieht den Klimaschutz als eine verfassungsrechtliche Pflicht des Staates. Im Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) hat sich der deutsche Gesetzgeber zur Reduktion der CO2e-Emissionen bis 2030 um mindestens 65 Prozent im Vergleich zu 1990 verpflichtet. Dem tragen auch aktuelle Verschärfungen der Rechtslage auf EU-Ebene Rechnung: Die kürzlich beschlossene Änderung der Richtlinie 2010/31/EU über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden verpflichtet die Mitgliedstaaten und mittelbar auch öffentliche Bauherren, bei neuen Gebäuden ab 2028 beziehungsweise 2030 das Lebenszyklus-Treibhauspotenzial zu ermitteln. § 13 Abs. 1 KSG schreibt bereits vor, dass die öffentliche Hand bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Klimaschutzziele des KSG berücksichtigen muss. Dafür sollte der Klimaschutz auch ein Auswahlkriterium für die Beschaffung sein.

Genau dort hapert es aber noch. Der Bundesrechnungshof hat im Januar 2022 scharf geurteilt: „Alle geprüften zentralen Beschaffungsstellen wurden ihrer nach dem Maßnahmenprogramm 2015 zugewiesenen Rolle als Manager, Förderer und Berater für nachhaltige Beschaffung noch nicht ausreichend gerecht.“

Vor allem im Bausektor besteht Dringlichkeit. Denn weltweit sind 40 Prozent der Treibhausgasemissionen auf den Bau und Betrieb von Bauwerken zurückzuführen. Schon die Produktion der Baustoffe verursacht viele Emissionen. Die öffentliche Hand ist ein wichtiger Nachfrager von Bauleistungen und hat einen großen Einfluss.

Klimaverträglichkeit sollte nicht erst bei der Umsetzung eines Bauprojekts eine Rolle spielen, sondern bereits bei der Planung. Auftraggeber sollten sich zum Beispiel fragen: Können Gebäudeflächen eingespart oder effizienter genutzt werden? Kann ein Bestandsgebäude klimaverträglicher saniert werden oder ist ein Neubau erforderlich? Sollten treibhausgasreduzierende Baukonstruktionen vorgegeben werden?

Klimaschutz sollte verbindliches Ziel bei der Planung eines Bauwerks sein. Das sollte schon bei Projektbeginn klargestellt werden, auch um gegebenenfalls höhere Investitionskosten rechtfertigen zu können.

In der Bauvergabe können und sollten öffentliche Auftraggeber nicht nur den Anschaffungspreis, sondern auch den Klimaschutz berücksichtigen.

Wichtig ist, dass die Vergabeunterlagen genügend Freiraum für individuelle Lösungswege vorsehen. Denn Treibhausgasemissionen lassen sich an vielen Stellen einsparen: zum Beispiel bei der Wahl der eingesetzten Materialien, der Baukonstruktion, im Bauprozess, durch den Einsatz erneuerbarer Energien sowie durch die technischen Eigenschaften und die Nutzung des Bauwerks.

Klimaverträglichkeit kann in die Bewertung von Angeboten anhand der Zuschlagskriterien einfließen. Berücksichtigt würden nicht nur der Anschaffungspreis, sondern auch die Klimafolgekosten. Diese werden im Rahmen einer Lebenszykluskostenbewertung auf Basis eines CO2e-Preises ermittelt. Das Vergaberecht sieht die Bewertung von Klimafolgekosten ausdrücklich als Möglichkeit vor (§ 16d EU Abs. 2 Nr. 5 b) VOB/A). Auf Bundesebene ist dies in § 4 AVV Klima sogar grundsätzlich vorgeschrieben. Um den Aufwand im Vergabeverfahren überschaubar zu halten und eine objektive Vergleichbarkeit der Angebote zu gewährleisten, wird das Treibhauspotenzial anhand von einheitlichen Standards bewertet. Diese geben die Auftraggeber auf Grundlage etablierter Ökobilanzierungsstandards vor.

Das so für jedes Angebot ermittelte Treibhauspotenzial kann der Auftraggeber monetär bewerten, indem er einen Schattenpreis je Tonne CO2-Äquivalente (CO2e) festlegt. Das Umweltbundesamt empfiehlt derzeit einen Kostensatz von 237 Euro je Tonne CO2e. Dieser Kostensatz wird voraussichtlich im Juni 2024 durch das Umweltbundesamt aktualisiert werden. Der berechnete Schattenpreis wird auf den Angebotspreis aufgeschlagen. Das Ergebnis ist ein Wertungspreis, der maßgeblich für den Zuschlag ist.

Wichtig ist allerdings, dass der im Vergabeverfahren angebotene CO2e-Ausstoß mit dem Bieter vertraglich verbindlich festgehalten wird.

CO2e-Emissionen können im Bausektor nur dann signifikant reduziert werden, wenn die öffentliche Hand Klimaschutz auch in der Vergabe berücksichtigt. Wenn ein geringes Treibhauspotenzial honoriert wird, ist das ein Anreiz für Unternehmen, klimaverträgliche Lösungen anzubieten und Innovationen weiterzuentwickeln. Außerdem erhält die Bauindustrie so Sicherheit für notwendige Investitionen.

Klimafreundliches Bauen kann gegebenenfalls zu höheren Investitionskosten führen. Schon immer war es aber wirtschaftlich richtig, nicht nur die unmittelbaren Beschaffungskosten, sondern die Lebenszykluskosten eines Bauwerks zu betrachten. Dazu gehören auch die Klimafolgekosten, denn diese Kosten werden mittelfristig infolge unzureichenden Klimaschutzes auch durch den Staat zu tragen sein.

Die öffentliche Hand sollte daher in Bauvergaben grundsätzlich nicht nur den unmittelbaren Anschaffungspreis, sondern auch die Klimafolgekosten der angebotenen Leistungen berücksichtigen. Dies ist vergaberechtlich ausdrücklich zulässig.

Details zu dem Wertungsmodell können Sie in dem ausführlichen Impulspapier „Klimaverträglich bauen mit einem Schattenpreis für CO2-Emissionen“ nachlesen.

* Die Rechtsdienstleistungen werden durch die KPMG Law Rechtsanwaltsgesellschaft mbH erbracht.